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拆迁血案频发倒逼拆迁制度改革

发布时间：2010-1-23

所属分类：土地拆迁

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　1991年，国务院发布《城市房屋拆迁管理条例》，标志着我国房屋拆迁法律制度的建立。此项具有中国特色的法律制度至今已实行了19年，但是这一制度，从它诞生那天起就存在着争论。而2001年对拆迁条例的修改，使这一法律制度进一步偏离了宪法和法律。拆迁中普遍存在的现象是地方政府和开发商与民争利并严重损害被拆迁人的利益。一个不争的事实是，在2001年6月13日（国务院的305号令）修改《城市房屋拆迁管理条例》后的拆迁，获利的是地方政府与开发商，而被拆迁人绝大多数是拆迁后买不起或得不到与被拆迁房屋相似水平的房屋，而引发众多的社会问题。

　　近几年以来人们对这一制度的核心部份--国务院的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称拆迁条例）的关注度日益高涨的背后便是拆迁血案的频发。从2003年的翁彪事件到2008年的上海闵行区唐蓉一家以汽油瓶抵抗强拆再到今年的成都金牛区的强拆中的唐福珍自焚事件，人们在关心案件本身的同时都将目光聚焦于《拆迁条例》。

　　2003年8月22日中午12点，南京市玄武区邓府巷同庆里28号居民翁彪在拆迁办公室用汽油自焚，并烧伤了拆迁办的其他6名人员，其本人经抢救无效死亡。这是国内最早公开的因为拆迁而自焚的血案，与之后的安徽青阳县农民朱正亮在天安门自焚事件引起党中央、国务院的高度重视。2003年9月19日，也就是朱正亮自焚后的第四天，国务院以国办发明电[2003]42号发出了《认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》，适度调整了拆迁政策，对扼制当时的野蛮拆迁起了重要作用。

　　6年后的11月13日，成都市金牛区以拆违代拆迁，引发了唐福珍自焚的血案，再次引起了全社会的关注。是野蛮拆迁，还是暴力抗法？成都市金牛区政府与民众有着相反的观点。然而，我们在为死者痛惜之时，不能不看到这些拆迁血案都是可以避免的。作为学者和执业律师，我们在研究这一惨案发生的原因时，看到除了地方政府工作不到位之外，更大的问题出在2001年修改的《城市房屋拆迁管理条例》上。这一《条例》的许多谬误成了当前拆迁矛盾之源。

　　比如“按房屋市场估价补偿”的原则看起来很合理，但却让许多像翁彪这样的人一旦拆迁将无家可归。所以《物权法》42条规定因公共利益才能依照法律规定的程序征收单位、个人的房屋并保障被征收人的居住条件。我将《物权法》42条规定理解为8个字：“拆一还一，住房保障”。如果当时有《物权法》42条规定并得到落实，翁彪能得到至少75平方米的房屋还会死吗？

　　相比较之下唐福珍之死的发生虽然现场官员的胡作非为是主要原因，但也是《拆迁条例》规定惹的祸。唐家的房屋是经过当地批准建于1996年，符合当时的法律和政策规定。10多年相安无事，拆迁来了为什么就成了违法建筑呢？还是源于拆迁条例的 “拆除违章建筑和超过期限的临时建筑不予补偿“这一规定。此规定是与法律相冲突的，缺少上位法的支持但能最大限度的降低拆迁成本，便成为一些地区以拆除违章建筑作为推进拆迁的杀手锏而被滥用。唐福珍和因此受到处理的其他人员都是这一错误规定的牺牲品。

　　作为一项法律制度，是由宪法、法律、法规、规章等多个层面的规范来组成的。其中核心的行政法规存在与上位法包括宪法相冲突的问题，在绝大多数尚有良知并有起码的法律常识的人中看法是一致的。人们对此一直在呼吁要进行违宪审查和修改，其中中国律师一直在起重要作用，只是宣传不够而鲜为人知。记得首先提出这一建议的是2003年7月14日，在蔡定剑教授（时任全国办公厅秘书组负责人，也是律师）支持下，杭州市机械工业学校退休教师刘进成发起、金奎喜律师等116人联名上书全国人大要求对拆迁条例进行违宪审查。

　　2004年3月18日，也就是《宪法》修正案被通过后的第三天，我通过全国律协上书全国人大、国务院等机关建议制订法律来规范拆迁活动，废除违宪的拆迁条例。这一书面建议在相应的领导圈内进行了传阅。

　　2007年3月26日，在重庆“钉子户”事件期间，我再次公开表明我的观点：为什么违法拆迁屡禁不止，原因就于《城市房屋拆迁管理条例》违法违宪。《城市房屋拆迁管理条例》不加区分是否是公共利益，均由政府的公权力来推进拆迁。依据开发商的申请，便可发布拆迁许可证;若是拆迁当事人达不成协议，则有政府来裁决被拆迁人搬迁;若是不搬，或法院．或政府强制搬迁。非公共利益的拆迁，本是平等主体间的买卖关系，政府凭何强制被拆迁人订立城下之盟呢？现行的《城市房屋拆迁管理条例》如是仅适用于公共利益的项目，尚属可行，其实质是征收，叫拆迁多此一举。因此，修改国务院的《城市房屋拆迁管理条例》迫在眉睫！

　　在我之后，律师上书提出这一问题是此起彼伏。如2007年4月4日，上海律师张黔林即“上书”建议全国人大常委会审查《拆迁条例》。律师们的这些上书一般没有官方的正式回映，但也有例外，那就是王令律师的上书。

　　2006年12月21日，王令以中共党员，北京市才良律师事务所党支部书记，拆迁法律专业律师的名义实名给温总理写信，直言：“我国现有的拆迁制度存有较多较大的缺陷，是引发拆迁矛盾的重要原因”。之后，这封信由总理办公厅转到了建设部，该部给予了一定的重视，一位副部长专门为此约见王令律师作了交谈。

　　2007年8月24日，受国务院委托，时任建设部部长的汪光焘先生在十届全国人大常委会第二十九次会议上就城市房地产管理法修正案草案作说明时表示：目前，对于城镇国有土地上单位和个人房屋的征收与拆迁的权限和程序，适用的是国务院2001年制定的城市房屋拆迁管理条例。今年十月一日起，物权法施行后，拆迁管理条例因与物权法的有关规定不一致，将停止执行，从而可能导致城市房屋征收与拆迁工作无法可依。为了解决这一问题，规范征收与拆迁补偿活动，维护社会公共利益，保障被征收人的合法权益和城市建设的顺利进行，根据物权法的有关规定，国务院法制办会同建设部拟定了城市房地产管理法修正案草案，建议依据立法法的规定，在有关征收法律出台前，通过修改城市房地产管理法，授权国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿先制定行政法规。2007年8月30日的十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《房地产管理法修正案草案》，授权国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿先制定行政法规。

　　汪光焘的说明有两个积极意义，一是官方虽然没有说拆迁条例违法违宪，但首次公开承认“拆迁管理条例与物权法的有关规定不一致”。二是虽然没有说拆迁条例废除但公示拆迁条例“将停止执行”。而一直我认为，拆迁条例既然与宪法和法律相冲突，其被废除的是可能性本无争议，只是时间问题。令人遗憾的是，这个关系到社会和谐的重大问题至今并无具体的的时间表。

　　北京大学法学院五位教授以公民名义致信全国人大常委会，建议废止或修改《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)相关条款，使社会各界废除拆迁条例的呼声达到一个高潮，具有十分积极的效果。只有大家都来关心和呐喊，才能冲破既得利益集团的阻挠，废除恶法，使法律体现绝大多数人意志。这些著名学者关心拆迁这一社会焦点，十分有利于推进民主和法治的进程。我对此举表示支持和敬意。

　　在五位教授的意见之外，我还有我的看法。我认为如果拆迁条例被废除，地方政府失去了一个以公权力介入民事活动的依据，无疑将减少像唐福珍之死这类的悲剧的发生。

　　然而，我们从唐福珍之死发现，致死唐福珍的“恶法”并仅仅只有拆迁条例。拆迁引发了许多社会问题，但拆迁中被拆迁人的权利受到侵害并不完全是违反《条例》的规定。其他的法律法规中也有违宪和不利于被拆迁人的规定，所以有一些侵害群众利益的案件并不是依据《条例》而产生的。

　　例如，这次引起人们关心的唐福珍自焚事件就是依据《城乡规划法》的规定，而房屋却是在这部法律出生前10多年就已经建造。当地政府在选择性的使用相关规定。在作出违法建筑的认定和处罚决定时，《城乡规划法》尚未生效，他们就适用《城市规划法》，但该法规定执行应当申请人民法院来做。为了避开司法审查，执行时又选择性的适用了《城乡规划法》。

　　还如，《城乡规划法》第三十一条规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建”。这里将“旧城区的改建”“危房集中、基础设施落后”亦作为了拆迁的理由，许多城市的旧城（村）改造的规模越来越大，有的已经拆到了本世纪才竣工的小区。

　　又如，《土地管理法》第五十八条在“为公共利益需要使用土地的”的情形之外又规定 “为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，“由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。而根据《宪法》和《物权法》的规定，只有公共利益需要才能收回单位、个人的国有土地使用权。许多地方就是依据这一规定，未经法定的程序擅自收回土地使用权进而实施大规模的拆迁。

　　再如《城市房地产管理法》第二十二条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金”。 “土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。

　　这一法律在《物权法》公布实施前的2007年8月作了修改，授权“国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿先制定行政法规”却忘记了修改上述与《物权法》相冲突的条款。于是，一些地方依旧用““土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准”为由，将土地使用权无偿收回的同时实施拆迁。

　　2004年，我就说过：“违法拆迁，拆的不是房屋，而是拆共产党的党旗，迁共和国大厦的基石”。那一年3月《宪法》修正案被通过到今天已经快6年了，拆迁条例依旧不能被废除，拆迁制度依旧以其为核心，依旧在扰民坑民，究其原因主要是以下两个方面：

　　一是“政府经营城市”的错误理念深深地刻在一些官员的脑子里。那些人漠视人民群众的合法权利，不是想如何让人民群众安居乐业和分享建设的成果，而是透支政府的公信力搞拆迁，拆房卖地来牟利。为此，他们需要拆迁条例作为支撑。所谓的“依法拆迁”的背后是与民争利，这就是《立法法》《物权法》被花瓶和拆迁条例不能被废除，拆迁制度迟迟不能规范的主要原因。

　　二是这些年房地产制度步入误区，政策和法律的倾斜人为地将房地产业造成了国民经济的支柱产业，形成了庞大的利益集团，其话语权十分强大。城市规划成了面团随意捏，不顾大拆大建扰民且浪费资源，其结果完全是为利益集团服务。拆迁造成了房地产市场百分之四十的刚性需求，而拆迁成本必然进入房价又抬高了房价。可以说开发商是现行拆迁制度的最大受益者，是支持政府强拆的主力军和推动者。

　　唐福珍女士之死暴露了祸害社会已有20年的“拆迁”的狰狞一面，给社会带来极大的震动，我真诚的希望唐福珍女士是拆迁的最后一位受害人。

　　为此，我认为当前已经不仅仅是对《城市房屋拆迁管理条例》按照学者们的意见修改，而是对整个拆迁制度进行修改。

　　一、废除现有的《城市房屋拆迁管理条例》，进而制订符合《宪法》规定的不动产征收法律法规。

　　二、按照《宪法》《物权法》的规定对《土地管理法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》进行修改，彻底消除地方政府通过拆房卖地牟利的渠道。如果仅仅是修改《城市房屋拆迁管理条例》并不能改变目前拆迁扰民的状况。
　　
　　三、今后立法要提高操作性。例如《城市房屋拆迁管理条例》对违法拆迁的处罚就没有操作性，也是暴力和违法拆迁泛滥而无法制止的原因之一。又如《行政许可法》36、46、47条规定了听证的要求，但没有未经听证的行政许可无效的规定，所以不听证也没有关系，法律规定就没有意义。

　　当务之急的是要在调整整个不动产征收和现有的房屋拆迁制度，立法上要有大动作外，我想还需要从三个方面做好工作：

　　第一、加快政治体制改革，推进民主政治。如果能真正做到让人民在政策和法律制订、官员选拔任用上有话语权、监督权，干部们的权力将受到制约，就能减少贪官酷吏产生的土壤，减少拆迁扰民现象的发生。

　　第二、坚决废止土地财政和“政府经营城市”的理念。这就需要在“精兵简政”的同时改革财税制度，使基层政府减少财政压力带来的拆迁冲动。

　　第三、执法机关要认真落实科学发展观，执法为民，决不允许以所谓的“政府行为”作为损害群众利益的保护?。依法保护群众的正当防卫的权力，遏止暴力拆迁蔓延的势头。

　　（作者：王才亮，北京才良律师事务所主任）

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